Vývoj politiky životního prostředí EU – od Akčních programů po Zelenou dohodu
Otázky udržitelného přístupu a ochrany životního prostředí představují dnes neodmyslitelnou součást unijních i národní politik a v souvislosti s rychle se naplňujícím scénářem negativních dopadů klimatických změn je jim v posledních letech věnována zvlášť významná pozornost. Nebylo tomu ale tak vždy, a především na komunitární (potažmo unijní) úrovni trvalo nějaký čas, než došlo ke skutečnému konsensu na společných krocích.
Ačkoliv se mezinárodní právo životního prostředí začalo utvářet již během sedmdesátých let dvacátého století, ve Smlouvě o založení Evropského hospodářského společenství („smlouva o EHS“) nebyla o životním prostředí žádná zmínka a v této oblasti Evropskému hospodářskému společenství nebyly svěřeny žádné kompetence, založeny žádné instituce ani vyhrazeny žádné rozpočtové zdroje.
K regulaci ochrany životního prostředí v EU tak došlo až v polovině let osmdesátých přijetím Jednotného evropského aktu roku 1987. Tím byla doplněna Smlouva o založení Evropského hospodářského společenství o novou hlavu č. 7 nazvanou „Životní prostředí“, která se stala prvním právním základem společné politiky životního prostředí, založila Evropskému společenství novou pravomoc pro vytváření národních politik členských států v oblasti zachování kvality životního prostředí, ochrany lidského zdraví a zajištění racionálního využívání přírodních zdrojů.
Následně bylo Maastrichtskou smlouvou z roku 1992 z ochrany životního prostředí učiněna oficiální oblast politiky EU, Amsterodamská smlouva z roku 1997 pak zavedla povinnost integrovat požadavek na ochranu životního prostředí do všech odvětvových politik EU.
Ačkoliv následné přijetí Lisabonské smlouvy znamenalo pro postavení a fungování Evropské unie velký milník, ochrana životního prostředí doznala pouze nepatrných doplnění, jednalo se zejména o posílení celkové unijní strategie a přístupu, kdy Smlouva o EU zařadila vysoký stupeň ochrany a zlepšení kvality životního prostředí mezi jeden ze svých základních cílů. Novým a specifickým cílem se pak stal „boj proti změně klimatu“ a také udržitelný rozvoj ve vztazích se třetími zeměmi. Zásadní právní změnou však bylo to, že Evropská unie nabyla právní subjektivitu a stala se tak způsobilou sjednávat a uzavírat mezinárodní smlouvy, přičemž jsou to právě mezinárodní smlouvy, které jsou srdcem globální environmentální politiky a které pomohly vytvořit samostatné odvětví mezinárodního práva životního prostředí.
Evropské sekundární právo pak bylo značně ovlivněno právě tím, jak se členské státy, a potažmo EU jako celek, připojovaly k důležitým mezinárodním úmluvám (např. Úmluva o ochraně biologické rozmanitosti z roku 1992, Bernská úmluva o ochraně evropské fauny a flóry z roku 1979, Vídeňská úmluva na ochranu ozonové vrstvy z roku 1985, Rámcová úmluva OSN o změně klimatu sjednaná na konferenci v Rio de Janeiru v roce 1992 a především její tzv. Kjótský protokol z roku 1997[1], tzv. Aarhuská úmluva z roku 1998 atd.) Třeba v souvislosti se závazky vyplývajícími z Úmluvy o ochraně biologické rozmanitosti přijala EU strategii pro oblast biologické rozmanitosti do roku 2020. V květnu roku 2020 pak v rámci balíčku Fit for 55 předložila Evropská komise nový desetiletý strategický dokument, který stanoví komplexní, ambiciózní a dlouhodobý plán na ochranu přírody a odvracení degradace ekosystémů. O strategii biologické rozmanitosti do roku 2030 se můžete více dozvědět v našem dokumentu Právní dopady připravované klimaticko-energetické regulace EU .
Další zásadní úmluvou, která značně ovlivnila celkovou kvalitu evropské úrovně environmentálního práva, je Aarhuská úmluva, jejíž obsah byl do unijního práva implementován formou nařízení. Aarhuská úmluva se týká vazby mezi veřejností a otázkami životního prostředí a stanovila tři pilíře provádění této vazby. Prvním z nich je právo veřejnosti na přístup k informacím o životním prostředí (to je v Česku upraveno v zákoně č. 123/1998 Sb., o právu na informace o životním prostředí), dále zajištění účasti veřejnosti na rozhodování (typicky při sjednávání územního plánu), a taktéž řádný přístup k právní (soudní) ochraně, což je zcela nezbytný předpoklad pro provádění předchozích dvou pilířů.
Při schvalování či povolování projektů, které by mohly mít dopad na úroveň životního prostředí dochází vždy ke konzultaci s veřejností. Stejně tak určité projekty, které by mohly značně ohrozit či poškodit životní prostředí, podléhají zvláštnímu procesu posuzování, tzv. Environmental Impact Assesement (EIA) a Strategic Environmental Assesement (SEA).
V současnosti vychází úprava a kompetence v oblasti ochrany životního prostředí z článku 11 a článků 191 až 193 Smlouvy o fungování EU.
Základní unijní nástroje ochrany životního prostředí
Přestože, jak jsme již uvedli, k zakotvení cíle ochrany životního prostředí do zakládajících Římských smluv došlo až jejich revizí na konci devadesátých let, počátky úvah o politice životního prostředí lze datovat dříve, a to v přímé návaznosti na tehdejší mezinárodní diskurs. Hlavním spouštěčem byla bezpochyby Stockholmská konference OSN konaná roku 1972, na níž její účastníci přijali první závaznou Deklaraci o životním prostředí. Následně na zasedání Evropské rady v Paříži v roce 1972 hlavy států a předsedové vlád členských států prohlásili, že je nutné vytvořit politiku životního prostředí Společenství na podporu hospodářského rozvoje, a vyzvali tak k sestavení prvního akčního programu pro životní prostředí, který byl vyhlášen pro období 1973 – 1976. Dosud bylo vyhlášeno celkem 8 těchto akčních programů, přičemž současný osmý Akční program je vyhlášen pro období roku 2021 až 2030 a má tvořit základ při dosahování cílů Zelené dohody a Agendy OSN pro udržitelný rozvoj 2030.
Akční programy zpracovává a navrhuje Evropská komise, schvaluje je Evropský parlament a Rada EU, a to na základě článku 192 odst. 3 Smlouvy o fungování EU.
Je nutno říci, že strategické dokumenty jsou hlavní unijní nástroj enviromentální politiky. Mimo akční programy a již shora zmíněnou Strategii biologické rozmanitosti můžeme jmenovat například „Strategii pro udržitelný rozvoj“ přijatou v roce 2001, strategii „Směrem k udržitelné Evropě do roku 2030“ či strategii „Od zemědělce ke spotřebiteli“ přijatou v rámci balíčku Fit for 55.
V současnosti je tím nejdiskutovanějším strategickým dokumentem Evropské unie bezpochyby Zelená dohoda. Ta byla přijata ve formě „sdělení“ a, stejně jako jiné strategické dokumenty, lze říci, že není právně závazná. Strategické akty jsou tedy specifické v tom, že ačkoliv samy o sobě nezakládají povinnosti, jejichž plnění by bylo možné vymáhat, jsou to právě unijní nařízení a směrnice, které již jsou platným pramenem práva a které znění těchto strategií reflektují a pomáhají je uvést v život.
Více o balíčku Fit for 55, který obsahuje řadu nových či revidovaných nařízení a směrnic provádějících Zelenou dohodu se můžete dozvědět v našem dokumentu Právní dopady připravované klimaticko-energetické regulace EU .
Zdroje:
[1] O Kjótském protokolu se můžete více dozvědět v našem článku Emisní systém aneb kde se vzala emisní povolenka.